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从香港特区的经验看内地市场开放对消费者保护工作的挑战
发布时间:2004-10-27 09:53:28 来源: 【字体:    
 

  
  (一) 引言

  全球日渐趋向一体化,商品与服务的流通不受地域和国界的限制,国家之间的经济活动日益紧密。中国占全球约五分之一人口,近年经济快速增长,国民日渐丰裕,构成庞大的消费力量,在国际经济贸易舞台举足轻重。

  加入世界贸易组织后,内地市场开放,撤销对外国产品征收关税,外资公司可以在中国经营银行、保险等业务。跨国大企业在内地设生产线,中国成为全球的大工厂,即使以生产皮鞋著称的西班牙也不敌内地鞋业,显示了内地制造商品的素质超乎国际水平。市场开放、技术转移、大大增加了消费者的选择,服务也趋多元化。

  国民外出公干和旅游,拓展视野,对商品和服务,有一定的要求。另一方面,有经营者为牟取利润,生产劣质商品,毛发酱油、劣质奶粉,令幼小婴儿变为大头娃娃的案件,令人愤怒。

  (二) 消费者保护工作的挑战

  面对崭新的市场结构,日趋多元化的市场,消费者协会的消费者维权工作,有以下几项重大挑战:

  (1) 涉及消费者权益领域不断拓大、消费者对消协有期望

  消费者保护的领域不但环绕衣、食、住、行等基本生活需要,除了传统的商品销售外,新的消费模式,例如电讯、旅游、保险、银行、证券买卖等日益蓬勃的服务行业,亦和消费者的切身利益有密切关系。

  市场越复杂,消费者对消协系统有殷切的期望,消协的消费者警示和提示,深入民心,群众期望取得正确的市场信息,好让他们作出明智的选择。

  消费者协会必须凭敏锐的触角,为消费者提供独立的信息引导消费,又须洞察侵害消费者的经营行为,防范于未然。

  (2) 谁代表消费者的声音?

  消费者保护工作,在内地开展有20年,历年315极为成功的宣传教育活动,令消费者权益备受全民尊重。于是:

  (a) 很多媒体清楚知道消费者权益的报导,极受市民欢迎。媒体增加篇幅报导投诉、并自行测试商品,揭露经营者的不当行为,例如,早前有关不安全、不卫生食品的报导。

  (b) 政府部门制定影响消费者的政策,征求消费者的意见,他们可能从市场上征集意见,或会向消费者协会征询意见,如前年春节的“铁路客运价格听证会”及去年7月中的「民航国内运输价格改革听证会」,都有邀请消费者代表参与,显示消费者的声音收到重视。

  (c) 香港一些大企业如电力公司、电话公司组织客户咨询小组,以加强顾客联络,作为代表消费者的声音,内地企业,或许也在这方面作尝试。

  研究谁能真正代表大多数的消费者的声音? 媒体的报导,会否对消费者组织构成竞争? 关键在被邀的代表是谁,他们怎样履行消费者代表的任务。真正称职的代表必须站在消费者的立场发表意见,并需客观、持平,和有事实或论据支持的。无论是被邀的个别消费者,或消协的职员获邀为代表,必须对讨论的课题有一定的认识,才能有效地维护大多数消费者的权益。若讨论的题目较专门,最好向相关的学者或专家先请教,或邀请他们作代表。消费者协会必须提供足够的支持,准备精确的资料及分析,让代表们参考。消协若不做好准备,不提供支持,让一些人以消费者代表之名,提出与消费维权相违背的意见,只会损害消费者权益。

  至于媒体的报导,只会加强市民的维权意识,消协可以与媒体保持联系,向他们解释进行商品检测的正确方式,讨论消费者关注的问题,为维权活动增添盟友。

  (3) 对中消协及各级消费者协会的挑战
  消费领域的拓展,媒体和听证会需要支持、甚至政府政策的制定和立法,要征询消费者的意见,正好显示消委会的意见获得重视,但必然加重了消协的负担。

  消协有需要在问题发生之前,深入调研,当被征询的时候,才能充分发挥其维权职能,发表科学的、具高素质和切实的意见。要工作做得好,消费者协会职员的学历、专业水平等有必要加强。消费者协会专职人员必须紧贴市场脉搏,拥有国际视野,新商品,新服务有认识,掌握其对消费维权的影响。

  消费市场愈加活跃,随之而来的是以几何级数增加的工作量,不断上升的投诉个案,加上要应媒体要求作评论,对消费者协会的人力资源构成沉重压力。如何善于分配资源,以有限的人手去应付,是消费者协会的另一艰巨挑战。

  要以有限的资源去应付瞬息万变的市场,最好在问题出现前加以防范及扩大与社会各界的联系网络,可行办法包括:

  (a) 加强消协系统专职人员的专业水平和人力资源和配置,深入调研工作,作好准备 (如上述);

  (b) 设定完善法制措施监管,以防止不当的行为,损害消费者利益;

  消协系统就处理的投诉、和深入的调研,提出改善建议。

  (c) 鼓励经营者守法和有良好的操守,培养行业的自律文化;

  消协系统人手配置最多的不超过50人,因此,目前要求商场自行设置消费者投诉监督站是十分有效率的做法,经济发展的国家,更要求行业设置独立投诉处理机制,称为申诉专员(Ombudsman),由经营者负担全部经费。聘任的专员必须保持独立,不能偏袒行业。澳洲的银行业申诉专员,经费来自银行,但被投诉多的银行,要负担的百分比随之增加。这策略直接鼓励银行妥善处理投诉,以免消费者向专员投诉。由经营者负上应有的责任,亦为消协系统减轻负担。

  (d) 通过媒体和各种渠道,提供有用的信息,增强消费者的自我保护能力;

  (e) 争取学术界、法律界人士的支持,请他们就消费者权益及法律保护等方面,进行深入的研究。

  以上概括的介绍消费者维护工作面对的挑战,下文就某些消费领域的热点课题和各位交流意见。

  (三) 热点课题

  (1) 金融服务

  国民生活水平踏入小康,城市人口收入增加,对银行的存款服务、商品房的买卖和相关的贷款,购买汽车的贷款服务、保险服务等需求日殷。加上金融企业服务努力地开拓市场,这方面消费维权工作,有几方面需要特别留意:

  (a) 稳健的体制

  银行业收取消费者的存款,保险计划接受消费者的供款,集合了老百姓的资金数以千亿计。因此,这些机构的财务是否稳健和健康、足以应付顾客的需要,至为重要。特别是保险业,收取消费者保费供款之后,在数十年后,或有意外发生的时候,才须付出赔偿。

  稳健的体制能安定消费者对金融机构的信心,对社会和经济制度,产生稳定性的作用。香港设立了「存款保障计划」,在银行一旦倒闭时为十万元以下的存户提供赔偿保障,这措施还可避免银行受到不利流言而导致恐慌性挤提,造成社会不安。

  监督行业稳健的经营是政府的责任,消协系统也可向监管机构反映消费者的期望。香港的金融管理局和保险监理专员,均须严谨地监督这些金融机构的财政状况,和香港消委会有紧密的联系。

  (b) 公平的合同

  金融服务和保险合同的特色是条款特别多,采用非常细小的字体,艰深的法律用语。很多消费者从来没有收到这些合同,更遑论了解内容说什幺,更不可能提出修改条款。

  消协系统要求有关的监管机构和各企业,规范合同的主要内容,使合同不会不合理地偏向经营者的利益,更不容许霸王条款的存在。以借贷为例,借贷合同一般要提供担保人,甚至填写咨询人的名字,咨询人只需要提供借贷者的个人资料,而并非为借款作担保。过往香港有经营者要求咨询人负担借款人的欠款。目前已不容许这不合理的做法,咨询人毋须负担债务,即使是贷款的担保人,也只须负担签约时愿意承担的款额。

  合同更不可以存在免责条款 (指即使是经营者失误造成的损失,也不负责),这类条款免除金融机构的责任,在香港是没有法律效力的。

  (c) 广告的监管

  金融产品较复杂,一般消费者很难完全掌握理解。香港消委会发现银行广告的宣传有不公平比较,甚至漏报重要收费。为保障消费者,信贷广告的宣传应该公正合理,不含误导成分,并列明有关费用及收费。

  (d) 私稳权保障

  消费者常常需要向金融机构提供个人资料,机构如何储存及使用客户个人资料,有否错误等问题,藉得关注。个人的私隐应受到保障,银行只可用于收集资料时指定的用途,不能作为赚钱工具,卖予其它公司。资料储存系统必须安全,以免外泄。消费者亦应有权免费查阅及更正其个人资料。

  (e) 消费者教育

  目前内地消费者的信用卡,以签账卡最为普遍,但经营者为鼓励消费,将会大力推广信用卡,即是可以先花钱,后结账。若消费者不能依时还款,利息十分高。问题在于信用卡公司为增加利润,往往鼓励消费者大量消费,并说每个月只需还数额很低的「最低还款额」,令消费者在花钱时毫无戒心,其后却要负担很重的利息,还之不尽。香港消委会的研究显示,以借港币50,000为例,若卡主选择每月只偿还最低还款额,即结欠的5%,还清借款,要还15年。很多人因过度消费,而债台高筑。以香港经验为戒,建议消协必须尽快做宣传教育工作,提醒消费者谨慎理财。香港消委会的「选择」月刊内的理财系列,有很详细的报导。

  (2) 预缴式消费

  与信用卡相反的是预缴式消费,经营者鼓励消费者先付款,然后接受服务,购买美容院套票、健身会会籍,甚至旅游等都属于「先钱后货」的预缴式消费。店铺通常会藉提供各种优惠,例如折扣、赠品等,吸引消费者采用这种付款方式。这安排令经营者可以从消费者身上集资,自己不用出本钱,无本生利。

  在香港,只有旅游消费的预缴款项受到保护,这是通过旅游社的发牌监管,及征收旅游费用的0.15%作为「旅游业赔偿保障基金」。其它行业预收顾客费用,并没有监管。因此,香港消委会只能加强宣传,让消费者注意,向经营者购买大量套票,一旦公司倒闭清盘,能讨回预付款项的机会微乎其微。消费者选用预缴式消费前,必须明白风险所在,宜衡量本身实际需要,不要单从折扣吸引的角度考虑。为免招致重大的损失。最好不要预缴大笔费用,例如买下大量预缴卡,又迟迟不使用。除了要承担公司结业的风险,有些预缴式消费是有限期的,消费者宜留意有关条款,以免因过期而招致损失。

  就美容业的预缴款项,香港消委会正协助美容业订立经营守则,要求美容院经营者必须拿出基本资金,并订定人手比例,不能光宣传招收顾客,收了顾客款项后又因人手不足,令消费者不能取得服务时间。尤有甚者,应付不了就关门逃之大吉。内地有较完善的营业执照发牌制度,假若有同样滥收预付费用的情况,消协宜请政府机关考虑,为这些行业,订定合适的条款,要求申请执照的经营者遵守。

  (3)城市与农村,富有城市与贫穷地区消费差异

  以上谈及的,主要是针对城市近年经济迅速发展带来的消费课题。相对于城市,农村消费者对基本民生用品较关注。根据中国消费者协会去年进行有关农村消费的调查,有高达15.6%的被访者认为食品是最令他们不放心的领域。

  早前揭露劣质奶粉导致的「大头娃娃」的不幸事件,乡镇有不少幼儿的健康受到严重损害,加强食物安全监管有迫切需要。城市的食物安全卫生监管有比较完善的制度,对食品素质的要求较严格。相比之下,农村的销售渠道较分散混乱,销售网络的规模亦远逊于城市,经营者大多为个体户,实施监管存在一定困难。

  较贫穷地区,遇到的问题更大,消费力低,商品的素质自然不及城市大商场。

  在这些地区的消费者协会,可能需要和民政等部门合作,以脱贫/扶贫为任务之一。与执法部门紧密合作,请他们加强执法力度、严谨监督市场,例如多从市面抽取食品样本测试、打击劣质食品,以免农村成为假冒伪劣食品集散地。要严防不道德的商人将未能符合城市严谨要求,不能进入城市销售网的过期、变坏、劣质食品,向农村倾销,影响消费者的健康。

  (四) 总结

  内地消费市场的发展速度是全球罕有,自然令消费维权工作增添无比压力,好消息是虽然内地的经济发展较迟开步,可是具后发先至的优势。

  最令我深感敬佩的,中消协的英明领导和灵活的策略,汇聚各省、市消协的力量,在检测商品,进行商品追?调查方面分工合作,又如霸王合同条款的研究。所结合的力量,发挥了无比威力,足以为世界其它国家借镜。在此向各消费维权的同行致以崇高的敬意。祝愿你们的努力获得更大的成功。

  (香港消费者委员会总干事 陈黄穗)
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